Estado de Emergencia Económica y Social en Colombia y medidas tributarias adoptadas Decretos Legislativos 1390 y 1474 de 2025

1. Declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social (Decreto Legislativo 1390 de 2025)

El 22 de diciembre de 2025 el Gobierno nacional declaró, mediante el Decreto Legislativo 1390 de 2025, el Estado de Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional por un término de treinta días, con fundamento en una situación de presión fiscal y de liquidez que, según el presidente de la República, pone en riesgo el cumplimiento de obligaciones públicas esenciales y la continuidad de servicios fundamentales.

Esta declaratoria habilita de manera excepcional y temporal al presidente, con la firma de todos los ministros, para expedir decretos legislativos dirigidos exclusivamente a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, incluidos los de naturaleza económica, presupuestal y tributaria, sin sustituir el funcionamiento ordinario del Estado ni excluir los controles constitucionales y políticos propios de los estados de excepción.

1. Medidas tributarias decretadas en el marco de la Emergencia Económica y Social

Mediante el Decreto Legislativo 1474 del 29 de diciembre de 2025 (“Decreto Legislativo 1474”), el cual debe ser publicado en el Diario Oficial del 31 de diciembre, el Gobierno nacional adoptó medidas tributarias extraordinarias con el propósito de obtener recursos fiscales urgentes para enfrentar una grave e inminente alteración del orden económico y social, atribuida a múltiples factores que, según el Gobierno, profundizaron la situación fiscal del Estado.

Entre ellos se destacan el cumplimiento de decisiones judiciales de alto impacto presupuestal, la no aprobación de leyes de financiamiento para 2025 y 2026, las limitaciones al endeudamiento bajo la regla fiscal, las restricciones de liquidez de la Tesorería General de la Nación y la concurrencia de crisis en materia de seguridad, cambio climático y prestación de servicios públicos esenciales. Lo anterior, a juicio del Gobierno, hizo insuficientes los mecanismos ordinarios y justificó el uso temporal de facultades legislativas excepcionales para fortalecer el recaudo y garantizar la continuidad del gasto público esencial.

III. Consideraciones de Esguerra JHR sobre la Emergencia Económica y Social y el control constitucional

El estado de emergencia económica constituye un mecanismo constitucional excepcional y de última ratio, procedente únicamente cuando los instrumentos ordinarios resultan insuficientes para enfrentar una crisis grave, actual y sobreviniente.

La Constitución diferencia entre el decreto declaratorio, que define las causas y el alcance de la emergencia, y los decretos de desarrollo, los cuales deben mantener una conexidad estricta con la crisis y no pueden introducir reformas estructurales o permanentes, especialmente en materia tributaria, ámbito en el que rigen con mayor intensidad los principios de legalidad y reserva de ley.

Todos los decretos expedidos bajo este estado de excepción están sometidos a control automático y posterior de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional y, mientras dicho control se adelanta, gozan de presunción de constitucionalidad y producen plenos efectos jurídicos, sin posibilidad de suspensión provisional.

En este marco, la Corte deberá evaluar, respecto de los Decretos Legislativos 1390 y 1474 de 2025, la sobreviniencia real de la crisis, la insuficiencia de los mecanismos ordinarios, el respeto por la separación de poderes y la proporcionalidad de las medidas adoptadas, teniendo en cuenta que una eventual inexequibilidad no conlleva, por regla general, la devolución automática de los tributos recaudados, aunque sí puede dar lugar a una modulación de efectos que hace aconsejable anticipar estrategias de mitigación para los contribuyentes.

Desde Esguerra JHR estimamos que la declaratoria de emergencia económica no cuenta con un sustento constitucional suficiente y legítimo, en la medida en que el déficit fiscal y las tensiones presupuestales invocadas eran situaciones previsibles y no responden a hechos sobrevinientes ni imprevisibles en los términos exigidos por la Constitución. En efecto, la falta de aprobación de reformas tributarias en el trámite legislativo ordinario no puede ser el fundamento en justificación para la ampliación excepcional de las facultades del Gobierno de la República ni para suplir un proceso democrático que, por diversas razones, no le resultó favorable.

En otras palabras, la expedición de decretos legislativos al amparo de una emergencia económica que tuvo como fundamento hechos causados por el propio Gobierno o que no son sobrevinientes, no puede desconocer los principios del Estado Social de Derecho ni la separación de poderes, pues la emergencia no constituye un mecanismo alternativo para implementar políticas fiscales cuya discusión y aprobación corresponden al Congreso de la República.

1. Medidas tributarias adoptadas por el Gobierno nacional

Las medidas tributarias adoptadas en virtud del Decreto Legislativo 1474 se analizan a continuación:

4.1. IVA e impuesto al consumo e impuestos departamentales a los licores y cigarrillos

4.1.1. IVA en juegos de suerte y azar

El Decreto Legislativo 1474 conserva la aplicación del IVA a los juegos de suerte y azar operados exclusivamente por internet, ya sea desde el territorio nacional o desde el exterior, gravamen que había sido introducido inicialmente en el marco de las medidas tributarias adoptadas durante la Conmoción Interior en la región del Catatumbo a comienzos del año 2025.

No obstante, introduce ajustes relevantes al régimen previamente establecido, en particular al redefinir el hecho generador del impuesto, que deja de centrarse en el depósito de dinero efectuado por el apostador y pasa a identificarse con la operación misma de los juegos de suerte y azar en el territorio nacional, trasladando la calidad de sujeto pasivo económico al operador.

Adicionalmente, el Decreto Legislativo 1474 modifica la base gravable prevista en el Decreto 175 de 2025, la cual ahora corresponde a los ingresos brutos del juego, definidos como el total de las apuestas menos los premios pagados en el respectivo bimestre. Esto cambia las reglas generales en el marco del IVA en los juegos de suerte y azar, en donde hay una bases gravables presuntas, con lo cual no se acepta tener una base negativa pese a que la operación del juego sea deficitaria.

Por otra parte, el Decreto Legislativo 1474 no incorpora la facultad para que Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar (“Coljuegos”) ordene directamente a los proveedores de servicios de internet el bloqueo de plataformas o canales no autorizados, ni contempla la expedición de una reglamentación por parte del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones destinada a establecer mecanismos de comunicación o reporte entre Coljuegos y los Proveedores de Servicios de Internet para la identificación de dichas actividades.

4.1.2. IVA en el tráfico postal, envíos urgentes o envíos de entrega rápida

El Decreto Legislativo 1474 dispone que, durante el año 2026, la exclusión prevista en el literal j) del artículo 428 del Estatuto Tributario solo será aplicable a las importaciones de bienes realizadas a través de tráfico postal, envíos urgentes o de entrega rápida cuyo valor no supere los USD 50, reduciendo así el umbral actualmente vigente de USD 200.

4.1.3. IVA en licores, vinos, aperitivos y similares.

Los licores, vinos, aperitivos y similares estarán gravados con IVA del 19% durante 2026, cuando la tarifa actualmente vigente es del 5%.

4.1.4. Impuesto al consumo para bienes de lujo:

El Decreto Legislativo 1474 dispone que, para el año gravable 2026, se causará el impuesto nacional al consumo a la tarifa del 19% sobre los bienes comprendidos en las partidas arancelarias 87.11, correspondientes a motocicletas con motor de émbolo de cilindrada superior a 200 CC, y 89.03, relativas a yates y demás embarcaciones de recreo o deporte, así como sobre los bienes previstos en el artículo 512 – 4 del Estatuto Tributario, tales como automóviles tipo familiar, camperos y pick-up cuyo valor FOB, o su equivalente, sea igual o superior a USD 30.000, incluidos sus accesorios.

Para definir el alcance del gravamen, la norma no introduce una caracterización autónoma de los bienes gravados, sino que se remite expresamente a las clasificaciones arancelarias y disposiciones legales vigentes que identifican vehículos de alto valor, motocicletas de alto cilindraje, embarcaciones de recreo y aeronaves.

4.1.5. Impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares.

Para el año gravable 2026, el Decreto Legislativo 1474 ajusta las tarifas del impuesto al consumo de licores y similares, incrementando el componente específico a $750 por cada grado alcoholimétrico en unidad de 750 centímetros cúbicos o su equivalente, frente a los $220 vigentes con anterioridad, y eleva el componente ad valorem al 30% sobre el precio de venta al público, antes de impuestos y/o participación, según certificación del DANE. Estas nuevas tarifas resultan igualmente aplicables durante 2026 en los departamentos que ejercen el monopolio de licores destilados.

Adicionalmente, se dispone que los ingresos adicionales generados en 2026 como consecuencia del incremento del impuesto serán determinados por las Secretarías de Hacienda departamentales, calculándose como la diferencia entre el recaudo mensual de 2026 y el recaudo del mismo mes de 2025 ajustado por la variación del Índice de Precios al Consumidor.

El valor resultante corresponderá a los departamentos y conservará la destinación específica prevista en la Ley 788 de 2002.

4.1.6. Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado

• Hecho generador y definiciones

Para el año gravable 2026, Decreto Legislativo 1474 amplía el hecho generador del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado al incorporar expresamente los derivados, sucedáneos o imitadores, conforme a un nuevo parágrafo introducido a la Ley 223 de 1995, excluyendo de manera expresa el chicote de producción artesanal. Asimismo, se redefine el concepto de tabaco elaborado como el producto terminado apto para consumo humano obtenido del procesamiento de la hoja de tabaco o de materias primas derivadas, incluyendo los productos de tabaco calentado, pero excluyendo aquellos insumos que se utilicen como materia prima en la fabricación de productos gravados.

• Definiciones específicas de productos

Se consideran derivados, sucedáneos o imitadores los aerosoles y dispositivos que contienen nicotina y/o sustancias químicas, incluidos los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (“SEAN”), los Sistemas Similares Sin Nicotina (“SSSN”), los dispositivos electrónicos que generan aerosoles mediante el calentamiento de soluciones líquidas y los vapeadores, con independencia de que contengan o no nicotina.

• Sujetos pasivos

Son sujetos pasivos del impuesto los productores y los importadores de los productos gravados, siendo solidariamente responsables los distribuidores. Adicionalmente, adquieren la calidad de responsables directos los transportadores y expendedores al detal cuando no logren justificar adecuadamente la procedencia lícita de los productos que transportan o comercializan.

• Base gravable

La base gravable se estructura de manera diferenciada según el producto. Para cigarrillos y tabaco elaborado, comprende un componente específico por cajetilla de 20 unidades o por gramo de picadura, rapé o chimú, y un componente ad valorem calculado sobre el precio de venta al público, certificado por el DANE, sin incluir IVA ni impuesto al consumo. Para los derivados, sucedáneos o imitadores, la base se integra por un componente específico por mililitro y un componente ad valorem sobre el precio de venta al público certificado. Corresponde al DANE determinar y certificar dichas bases, para lo cual podrá requerir información a personas naturales o jurídicas domiciliadas en el país.

• Tarifas y destinación

Para 2026, el Decreto Legislativo 1474 fija tarifas compuestas por un componente específico y uno ad valorem. En cigarrillos, tabacos, cigarros, cigarritos y productos de tabaco calentado, el componente específico asciende a $11.200 por cajetilla de 20 unidades (o proporcional) y $891 por gramo de picadura, rapé o chimú, con un componente ad valorem del 10%. Para los derivados, sucedáneos o imitadores, se establece un componente específico de $2.000 por mililitro y un ad valorem del 30%.

• Destinación

Los ingresos adicionales generados por el aumento de tarifas en 2026 se determinarán por comparación mensual con los recaudos de 2025 ajustados por IPC, correspondiendo dicho diferencial a los departamentos y conservando la destinación legal prevista actualmente.

4.2. Impuesto sobre la renta y complementarios

4.2.1. Sobretasa y anticipo para entidades financieras

El Decreto Legislativo 1474 dispone, para el año gravable 2026, una sobretasa aplicable al sector financiero, en virtud de la cual las instituciones financieras, entidades aseguradoras y reaseguradoras, sociedades comisionistas de bolsa y agropecuarias, las bolsas de bienes y productos agropecuarios, agroindustriales u otros commodities, así como los proveedores de infraestructura del mercado de valores (sujetos pasivos del impuesto sobre la renta conforme al parágrafo 2 del artículo 240 del Estatuto Tributario) deberán adicionar quince (15) puntos porcentuales a la tarifa del impuesto sobre la renta, alcanzando una tarifa total del 50 %.

Dicha sobretasa estará sometida a un anticipo equivalente al 100% de su valor, calculado con base en el impuesto sobre la renta determinado en el período gravable inmediatamente anterior.

Con esta medida las entidades financieras en la estimación del impuesto diferido deberán tener considerar lo siguiente:

• Frente al activo por impuesto diferido (principalmente el que surge en las pérdidas fiscales) debe estimarse el monto que se espera usar en el año 2026, de modo que se calcule con la tarifa del 50% (35% tarifa general y 15% de sobretasa), el resto del crédito fiscal o diferencias temporarias deducibles se calcularán con la tarifa genera del 35% sin sobretasa.

• En relación con pasivo por impuesto diferido sucede lo mismo. Las diferencias temporarias imponibles que se esperen realizar en el año 2026 deberán calcularse con la tarifa del 50%, las que se realicen en periodos siguientes se calculan con la tarifa general.

4.2.2. No deducibilidad de regalías en la determinación del impuesto sobre la renta

El Decreto Legislativo 1474 dispone que, de manera transitoria y únicamente para el año gravable 2026, la contraprestación económica por concepto de regalías prevista en los artículos 360 y 361 de la Constitución Política no tendrá el tratamiento de costo ni de deducción para los contribuyentes obligados a su pago, con independencia de que dicha regalía se satisfaga en dinero o en especie (aspecto que en la Ley 2277 solamente se refería pagos en dinero y que fue reprochado por la Corte Constitucional en la Sentencia C – 489 de 2023).

Para tal efecto, establece un mecanismo técnico de determinación del monto no deducible, basado en la identificación del costo total de producción asociado a la porción de recursos entregada a título de regalía.

En concreto, el valor no deducible se calcula a partir de un costo unitario anual, obtenido al dividir el costo total anual de producción (que incluye, entre otros, los costos de extracción, recolección, tratamiento y almacenamiento) entre el volumen total producido en el año, y multiplicarlo por el volumen pagado como regalía.

No obstante, el Decreto Legislativo 1474 contempla una excepción que permite la deducción de dicho costo cuando concurran simultáneamente dos condiciones: (i) que al restarlo se genere una pérdida fiscal y que; (ii) de rechazarse ese costo, se configure una renta líquida gravable positiva (aspecto no contemplado en la Ley 2277 y que fue reprochado por la Corte Constitucional en la Sentencia C – 489 de 2023).

4.3. Impuesto al patrimonio y normalización tributaria

4.3.1. Impuesto al patrimonio:

Se modifica el hecho generador y las tarifas del impuesto al patrimonio para el año 2026, las personas jurídicas no se incluyen como sujetos pasivos de este impuesto.

Se disminuye el hecho generador del impuesto al patrimonio, de 70.000 UVT (para 2026 3.666.180.000), quedando en 40.000 UVT (2.094.960.000). Adicional a esto, se modifica la tabla de tarifas, incluyendo mayores rangos y aumentando la tarifa:

Realizando una comparación con el impuesto al patrimonio que estaba vigente:

4.3.2. Impuesto de normalización tributaria:

Se introduce nuevamente el impuesto de normalización tributaria, con los siguientes elementos:

• Hecho generador: para aquellos contribuyentes del impuesto de renta y complementarios o regímenes sustitutivos que tengan activos omitidos o pasivos inexistentes a 1 de enero de 2026. También se incluye para el saneamiento de activos diferentes a inventarios que han sido declarados por un valor inferior al de mercado.
• Base gravable: para los activos omitidos, la base gravable será su costo fiscal a 1 de enero de 2026 o un auto avalúo comercial que mínimo deberá corresponder al costo fiscal del activo.
• Tarifa: 19%. No se contemplan reducciones de la tarifa por repatriación de recursos.
• Declaración y pago: deberá realizarse a más tardar el 31 de julio de 2026.

4.4. Impuesto especial para la estabilidad fiscal

El Decreto Legislativo 1474 establece un impuesto especial del 1% aplicable a la primera venta o a la exportación de hidrocarburos y carbón clasificados en las partidas arancelarias 27.01 y 27.09, dirigido a las empresas cuya renta líquida ordinaria sea igual o superior a 50.000 UVT, equivalente aproximadamente a $2.619 millones para el año 2026.

4.5. Medidas de reducción de sanciones e intereses, terminaciones por mutuo acuerdo y conciliaciones contenciosas-administrativas

4.5.1. Reducción transitoria de sanciones e intereses moratorios para los sujetos de obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias de la DIAN.

Aplica para las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias administradas por la DIAN, que se encuentren en mora al 31 de diciembre del 2025, siempre que se cumpla con los siguientes requisitos:

• Pago del 100% de la obligación tributaria, aduanera o cambiaria.
• Pago de los intereses moratorios, que se liquidarán a una tasa del 4,5%.
• Pago del 15% de las sanciones y actualización de las sanciones.

Aplica también para sanciones que consten en un acto administrativo, según lo dispuesto en el artículo 828 ET y para contribuyentes que tengan un acuerdo de pago vigente, sobre los saldos insolutos. No se aceptan como medios de pago los títulos de depósito judicial, compensaciones o cruce de cuentas.

4.5.2. Reducción transitoria de sanciones e intereses moratorios por omisión o corrección de declaraciones tributarias, aduaneras, cambiarias y obligaciones formales.

Este beneficio consiste en la reducción del valor de la sanción, sin que se requiera liquidar intereses moratorios, así:

• Cuando se trate de la omisión en la presentación de las declaraciones tributarias a 30 de noviembre de 2025 y antes:
  • Se puede reducir la sanción por extemporaneidad, liquidándola en la declaración, reducida al 15%.
  • La declaración deberá presentarse a más tardar el 30 de abril del 2026 y a esa misma fecha tendrá que efectuarse el pago del 100% del impuesto o retenciones y la sanción reducida.
  • No se requiere liquidar y pagar los intereses moratorios.

• Cuando se trate de la corrección de la declaración tributaria, aduanera o cambiaria, que corresponda a declaraciones tributarias al 31 de diciembre de 2025 y anteriores:
  • Que se trate de correcciones en las cuales se incremente el valor a pagar, se disminuya el saldo favor, o que se disminuyan las pérdidas líquidas.
  • Se puede reducir la sanción por corrección o inexactitud, liquidándola en la declaración, reducida al 15%.
  • La declaración deberá presentarse a más tardar el 30 de abril del 2026 y a esa misma fecha tendrá que efectuarse el pago del 100% del impuesto o aranceles y la sanción reducida.
  • No se requiere liquidar y pagar los intereses moratorios.

• Cuando se haya incumplido la presentación de obligaciones formales:
  • Se puede reducir al 15% la sanción correspondiente.
  • La subsanación del deber formal debe realizarse y hacer el pago la sanción a más tardar el 30 de abril del 2026.
  • También aplica para obligaciones cambiarias incumplidas.

Las reducciones previstas en el Estatuto Tributario, incluyendo las contempladas en el artículo 640 y las propias de cada tipo sancionatorio, pueden aplicarse de manera concurrente y resultan procedentes tanto para obligaciones tributarias como aduaneras y cambiarias, incluidas las relacionadas con precios de transferencia y la declaración informativa, siempre que se encuentren en discusión ante la administración tributaria y no se haya notificado la resolución que decide el recurso de reconsideración.

Para acceder a dichas reducciones es necesario informar a la DIAN la aceptación de las glosas a más tardar el 30 de abril de 2026, advirtiéndose que, en materia aduanera, estas no son aplicables cuando se trate de mercancías sometidas a limitaciones administrativas o legales.

4.5.3. Aplicación transitoria por incumplimiento de obligaciones formales.

El incumplimiento de obligaciones formales en materia tributaria, aduanera y cambiaria, que se hayan generado a al 31 de diciembre del 2025, podrán ser subsanadas sin que el valor de la sanción, de conformidad con la norma, supere 1.500 UVT (para el año 2026, COP78.561.000), así:

• Si realizan el pago del 3% de los ingresos brutos que figuren en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, según sea el caso, del año gravable 2024. El pago deberá efectuar a más tardar el 30 de abril del 2026.

• Para los sujetos que no se encuentren obligados a presentar la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios, deberán realizar el pago del 2% del valor del patrimonio bruto y/o activos totales poseídos a 31 de diciembre del año gravable 2025. El pago deberá efectuarse a más tardar el 31 de marzo de 2026.

• Esta norma transitoria, igualmente aplica para los sujetos a quienes se les haya proferido pliego de cargos o resolución sanción que se encuentre en firme en sede administrativa.

• Si se reconoce voluntariamente la omisión de obligación de facturar, se deberá declarar las operaciones e impuestos a que haya lugar por esta omisión; así como la transmisión de las operaciones no facturadas o facturadas sin requisitos, conforme lo indique la DIAN.

• Acogerse a este beneficio implica que la DIAN no puede sancionar por el incumplimiento de las obligaciones formales respectivas.
  • Esta disposición no aplica para subsanar el incumplimiento del deber formal de declarar, ni obligaciones relacionadas con precios de transferencia.
  • Estas reducciones, en materia aduanera, no aplican cuando se trate de mercancías sometidas a limitaciones, administrativas o legales.

4.5.4. Conciliación contencioso-administrativa en materia tributaria, aduanera y cambiaria.

En los casos de los procesos judiciales en curso, los beneficios para el pago y los requisitos para su aplicación serán los siguientes:

• Cuando el proceso contra una liquidación oficial se encuentre en única o primera instancia ante un Juzgado Administrativo o Tribunal Administrativo:
  • Reducción del 85% del valor total de las sanciones actualización según el caso.
  • Pago de intereses al 4,5% anual.
  • Se debe demostrar el pago del 100% del impuesto o retenciones, más la sanción reducida y los intereses moratorios.

• Cuando el proceso contra una liquidación esté en segunda instancia (cuando se haya admitido el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia):
  • Reducción del 80% de las sanciones y sus actualizaciones.
  • Pago de intereses al 4,5% anual.
  • Se debe demostrar el pago del 100% del impuesto o retenciones, más la sanción reducida y los intereses moratorios.

• Cuando se trate de una resolución sanción dineraria de carácter tributario, aduanero o cambiario:
  • Reducción del 80% de las sanciones y sus actualizaciones.
  • Se debe demostrar el pago del 20% de la sanción actualizada.

• Cuando se trate de actos administrativos que impongan sanciones por devoluciones o compensaciones improcedentes:
  • Reducción del 70% de las sanciones y sus actualizaciones.
  • Se debe demostrar el pago del 30% de la sanción actualizada y se debe reintegrar las sumas devueltas en exceso, más los intereses reducidos al 30%.